Contribution à l’évaluation de la Directive relative à la lutte contre le terrorisme [Directive (UE) 2017/541]


Un collectif de onze ONG françaises, dont Première Urgence Internationale, a contribué à l’évaluation de la Directive relative à la lutte contre le terrorisme [Directive (UE) 2017/541].

Introduction : Cadre juridique de la lutte contre le terrorisme et entraves à l’action humanitaire

La Directive (UE) 2017/541 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 relative à la lutte contre le terrorisme participe au renforcement du cadre juridique de la lutte contre le terrorisme et le financement du terrorisme au sein de l’Union européenne.

Bien qu’essentiels au maintien de la paix et de la sécurité, les instruments législatifs relatifs à la lutte contre le terrorisme développés ces dernières années ne sont pas sans impact sur les activités des organisations de solidarité internationale reconnues en droit français, dont les organisations humanitaires impartiales reconnues par le droit international, y compris le droit international humanitaire, dont l’objet est de porter assistance aux personnes vulnérables. Ils impactent entre autres l’effectivité et l’impartialité de l’action humanitaire, en particulier, sur l’accès humanitaire : en criminalisant toutes formes d’ « appui » ou de « services » apportés à des groupes désignés comme terroristes, ils viennent entraver des activités humanitaires pourtant légales en vertu du droit international et des principes humanitaires.

Premièrement, les régimes de sanctions et mesures limitent la capacité des organisations de solidarité internationale, dont les organisations humanitaires impartiales à apporter de l’aide dans certaines zones sous contrôle d’un groupe dit « terroriste » et interdisent le contact avec ces groupes, restreignant de facto l’accès et les capacités d’intervention de ces organisations.

Deuxièmement, ces régimes et mesures entrainent un biais sécuritaire pour le personnel de terrain en réduisant l’acceptabilité et l’accès des populations à l’aide, qui peut être perçue comme partiale ou non-neutre.

Troisièmement, la mise en conformité exigée par ces régimes et mesures nécessite des ressources et engendre des coûts supplémentaires, détournés vers des dispositifs d’ordre administratif ou du support juridique, qui retardent et complexifient l’action de solidarité internationale dont celle humanitaire. Ainsi, le secteur bancaire, pour se prémunir de toute poursuite, notamment en raison du principe de l’extra-territorialité des législations nationales anti-terroristes, pratique une « sur-conformité », limitant voire refusant à certaines organisations de solidarité internationale, dont des organisations humanitaires impartiales, le transfert des fonds dans des pays sous sanctions.

Enfin, ces régimes et mesures impactent indirectement la capacité des populations à se déplacer, commercer ou cultiver, et de facto leurs niveau de vie et capacité de résilience, au mépris de leurs libertés individuelles.

1. Clause d’exemption humanitaire : une avancée majeure dans la protection de l’espace humanitaire

La Directive (UE) 2017/541 s’impose comme un texte de référence en introduisant au considérant 37 une clause dite de sauvegarde pour l’application du droit humanitaire en cas de conflit et au considérant 38 une clause d’exemption humanitaire visant à exclure les activités humanitaires menées par des organisations humanitaires impartiales reconnues par le droit international, y compris le DIH, du champ d’application de la directive.

Cette clause représente une avancée majeure qui reconnait la spécificité des organisations humanitaires, et répond aux recommandations de la Commission européenne et du Groupe d’Action Financière (GAFI) qui recommandent une prise en compte des organismes à but non lucratif dans le cadre de l’édiction de mesures de lutte contre le financement du terrorisme, avec une approche basée sur les risques, et des mesures ciblées et proportionnées.

Elle a été reprise en 2019 par la résolution 2462 (2019) du Conseil de sécurité des Nations Unies, résolution contraignante qui enjoint les États à respecter le droit international humanitaire dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et à tenir compte des effets que ces mesures pourraient avoir sur les activités humanitaires impartiales.

L’introduction de cette clause dans le préambule de la Directive (UE) 2017/541 reflète une volonté de plus en plus affirmée de la part de l’Union européenne de promouvoir le respect du droit international humanitaire afin de sanctuariser l’espace humanitaire et l’action humanitaire fondée sur des principes. Ces dernières années, le Conseil européen a ainsi réaffirmé à plusieurs reprises (dans ses conclusions sur l’aide humanitaire et le droit international humanitaire en novembre 2019 et celles sur l’action extérieure de l’UE en matière de lutte contre le terrorisme en juin 2020), la nécessité de tenir compte des effets des mesures visant à lutter contre le terrorisme sur les activités exclusivement humanitaires, et l’importance pour les États de prendre des mesures restrictives conforment à l’ensemble des obligations qui s’imposent au titre du droit international, en particulier du droit international des droits humains, du droit international des réfugiés et du droit international humanitaire. Dans sa « Communication to the European Parliament and the Council on the EU’s humanitarian action: new challenges, same principles » du 10 mars 2021, la Commission européenne a également rappelé l’importance du soutien aux partenaires et la nécessité de renforcer son action pour garantir une inclusion systématique d’exemptions humanitaires dans les régimes de sanctions européennes.

Pourtant, la portée de cette clause d’exemption reste relative du fait de l’absence de sa transposition en droit interne par les États membres et d’un manque d’affirmation de la part de l’UE sur sa volonté de préserver l’action des organisations de solidarité internationale, dont les organisations humanitaires impartiales, face aux mesures de lutte contre le terrorisme et le blanchiment d’argent.

Consultez et/ou téléchargez la suite de l’évaluation ici.


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